2016年12月9日

民法修正案秘密闖關、黑箱審查?

Q: 民法修正案秘密闖關、黑箱審查?
A: 全民監督法案的前提,是了解立法程序。我們因此介紹立法院審查法案的流程,並以民法修正案為例,供大家評論目前修正案的審查程序,是否涉及秘密、黑箱或違法。有幾個點可以注意:
1. 三個草案版本中,時代力量黨團提出的版本在一讀時還曾被異議,退回到程序委員會重新送案,稱不上「快速闖關」。
2. 尤美女立委是司法及法制委員會的召委,排案審查是他的法定職責。
3. 委員會所舉辦的公聽會,不是法律規定一定要舉辦的程序,公聽會的內容對立法委員也沒有法律上的拘束力。(編按)


一、提出法案:行政機關、委員或黨團提案
  
立法院的法律提案,可能會由行政機關、個別的立法委員,或是立院的黨團提案。
 
個別委員提案就例如本次的尤美女跟許毓仁版提案,由一位主提案人提出,集滿15位委員的連署(目前共同提案委員,也會計入連署人數計算),就可以向立法院的議事處提出;立法院議事處每周四會整理當周的提案,列入下周二中午「程序委員會」的討論事項,以排入下周五的院會議程,準備進行一讀。
  
黨團版提案就如這次的時代力量版,以黨團名義提出,不需要有15位的連署,也不需要等議事處整理,可以直接排入要進行的程序委員會。
 
法務部也可能會提出的「同性伴侶法」或是提出民法親屬編的修正案,這種由行政部門提出的案子,會俗稱為「政院版」草案,政院版草案是由法案主管機關法務部負責研議,經過行政院院會通過,由行政院提出到立法院。不過一直到現在,法務部都沒有提出任何草案。
 
二、程序委員會
  
這是每個法案要進行的第一關,每周二中午召開,負責決定當周五跟下周二(這兩天算是一次院會)的院會議程,由各黨依比例派代表參與。有的案子會在這裡就被擋掉,無法進入立院議場的大門,例如2006年蕭美琴委員提出的同性婚姻法,就是在當時賴士葆委員的主導下,停在程序委員會。
  
三、院會一讀
 
排入議程之後的法案會在院會進行「一讀」,一讀會宣讀法案名稱,做成交付某個委員會(簡稱「付委」)的決議。 但也有可能會在這個時候遭到異議(實務上就是有個立委喊不同意),就會退回程序委員會重新排議程。
 
婚姻平權民法修正案在一讀曾被擋下過。11月8號民進黨尤美女委員及國民黨許毓仁委員提案的《民法親屬編部分條文修正草案》交付司法及法制委員會審查。時代力量黨團提出的版本在一讀時曾被異議,退回到程序委員會重新送案,才交付委員會審查。

四、委員會
   
第一次法案進行實質討論是在委員會。付委的法案會由當會期的召集委員(簡稱「召委」)排入議程,尤美女委員是司法及法制委員會的召委,有權排案審查。委員會進行審查時,需要有三位以上屬於該委員會之立委出席,才算成會,反之則為流會。審查會的程序大概如下:
 
1. 詢答:相關政府單位報告,立委登記質詢發言,須等所有登記的立委輪番發言完畢,才算完成詢答,通常會到下午或傍晚結束,一些爭議性法案可能到晚上才結束詢答。
2. 大體討論:逐字宣讀各版本提案之各條條文;出席立委討論整體法案,通常只會有宣讀條文,討論會因為前面已有詢答而被省略。
3. 逐條討論:委員以及行政機關進行條文逐字逐句的討論跟修改,每一條討論可能會有全部都同意的「通過」,或是有人不同意但保留協商的「保留」(交付協商),或是直接用現場的人數來進行表決。所有立委皆可參與討論各條文內容,但僅有屬於該委員會之立委有權參加表決。所以,對於婚姻平權民法修正案擁有表決權的立委,限於司法及法制委員會之立委。
 
如果完成逐條討論,那就是法案在委員會「初審通過」。初審通過的條文有可能不交付協商,但只要內容有可能會有爭議,委員會的主席多半還是會做成交付協商的決定。
  
看到這裡,可以發現我們並沒有提到「公聽會」。立法院職權行使法裡的確有提到「委員會公聽會」(第 54 條:各委員會為審查院會交付之議案,得依憲法第六十七條第二項之規定舉行公聽會。如涉及外交、國防或其他依法令應秘密事項者,以秘密會議行之。) 該條規定「得」舉行公聽會,表示這不是法案通過的法定程序,只是立法委員為了收集各界的意見,「可以」邀請代表來參加公聽會,就算舉辦也通常不會做成甚麼有拘束力的結論。
  
目前民法修正草案審查還在這個階段,之前有些團體動員寫法案正在「二讀」,是完全錯誤的。
  
五、協商
  
分別有兩種:黨團協商,或朝野協商。協商由兩黨團發出開會通知,視議題的爭議性,可能是交付黨團協商(由排該法案的召委主持,協商會議有了結論後,交各黨團黨鞭簽字);或交付朝野協商(由立法院院長主持,召集各黨團幹部、該委員會的立委、提案立委等,來協商出共識結論的文字)。
  
六、院會二讀、三讀
  
會進入院會的法案,可能是在委員會初審通過、無須交付協商的法案,也可能是交付協商,經各黨團協商後、所有黨團幹部簽名同意的法案,又或者是交付協商,但已經經過一個月沒有共識直接提進院會處理的法案。
   
依照立法院近年來的慣例,因為多數已經在委員會或是協商過程取得條文內容的共識,院會只會形式上讀過條文,確認有無反對意見,無人反對的話,就會二讀/三讀通過。不過某些極具爭議性的法案,則有可能會有黨團要求要再進行協商,或是由各黨團先討論出幾個不同的條文版本,針對這些條文的不同版本逐條進行表決。三讀通過後,如果行政院不提出覆議,就呈給總統頒布施行,成為我們遵行的法律。
  
以上就是針對立院程序的大致說明。目前的同性婚姻合法化草案,12月26日是即將在委員會進行逐條討論,如果確實依照11月17日的黨團協商決議,順利出委員會,仍暫時不會進行院會討論,因為本會期即將休會。而明年會期一開始會是總質詢,不會進行議案討論,原則上要到總質詢結束後,約明年4月,才會在院會進行討論或表決。
  
(Joyce Teng 台大法研所碩士、曾任國會助理)

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Posted by 婚姻平權闢謠事務所 on Friday, 9 December 2016